構建醫(yī)療器械上市許可持有人制度并非是一時的洞見和創(chuàng)意，而是有著長遠的構建背景和設計過程。

    2013年8月30日，第十二屆全國人大常委會第四次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區(qū)暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批的決定》，國務院據(jù)此可在上海自貿區(qū)建設中暫時調整行政審批規(guī)定。2017年3月30日，國務院發(fā)布了《關于印發(fā)全面深化中國（上海）自由貿易試驗區(qū)改革開放方案的通知》。該通知提出要“完善藥品上市許可持有人制度；允許自貿試驗區(qū)內醫(yī)療器械注冊申請人委托上海市醫(yī)療器械生產企業(yè)生產產品”。原國家食品藥品監(jiān)管總局于2017年5月11日發(fā)布了關于征求《關于鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新實施藥品醫(yī)療器械全生命周期管理的相關政策》（征求意見稿）意見的公告（2017年第54號），明確提出“要總結藥品上市許可持有人試點經驗，結合《藥品管理法》的修訂，將上市許可持有人制度在全國藥品和醫(yī)療器械許可（注冊）人中普遍實行”。該項意見的主要內容就是要構建醫(yī)療器械領域的上市許可持有人制度。

    《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出，要“推動上市許可持有人制度全面實施”并“允許醫(yī)療器械研發(fā)機構和科研人員申請醫(yī)療器械上市許可”，這是從國家頂層設計的高度推動上市許可持有人制度在醫(yī)療器械領域實施的明確信號。在《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)內醫(yī)療器械注冊人制度試點工作實施方案》（以下簡稱《試點方案》）醞釀制定過程中，原上海市食品藥品監(jiān)管局先后多次向原國家食品藥品監(jiān)管總局進行匯報。在原國家食品藥品監(jiān)管總局于2017年11月8日批復《試點方案》一個月后，原上海市食品藥品監(jiān)管局發(fā)布了《試點方案》，這意味著醫(yī)療器械上市許可持有人制度在地方被正式推出。2018年1月5日，原國家食品藥品監(jiān)管總局又發(fā)布公告明確了《試點方案》中有關內容與現(xiàn)行規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定不一致的，按照《試點方案》執(zhí)行，為依法推進新制度試點工作打下基礎。

    2018年8月14日，國家藥品監(jiān)管局批復了天津市市場監(jiān)管委和原廣東省食品藥品監(jiān)管局的申請，同意在中國（天津）自由貿易試驗區(qū)和廣東省部分地區(qū)開展醫(yī)療器械注冊人制度試點工作。除廣東自貿區(qū)內醫(yī)療器械注冊申請人外，廣州、深圳、珠海三市醫(yī)療器械注冊申請人也可以委托廣東省醫(yī)療器械生產企業(yè)生產產品。繼上海先試先行之后，醫(yī)療器械注冊人制度試點范圍不斷擴大，為醫(yī)療器械產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展營造了更加便利的法規(guī)環(huán)境。

    2月22日，中國政府網發(fā)布《國務院關于全面推進北京市服務業(yè)擴大開放綜合試點工作方案的批復》，方案提出北京將開展醫(yī)療器械注冊人制度試點，允許北京市醫(yī)療器械注冊人委托京津冀地區(qū)醫(yī)療器械生產企業(yè)生產醫(yī)療器械，助推“注冊+生產”跨區(qū)域產業(yè)鏈發(fā)展。

    實施醫(yī)療器械上市許可持有人制度的影響

    構建醫(yī)療器械上市許可持有人制度有利于醫(yī)療器械研發(fā)和創(chuàng)新、優(yōu)化行業(yè)資源配置、提升政府監(jiān)管績效、厘清各主體法律責任。它不僅標志著我國醫(yī)療器械注冊審評制度的一次重大轉型，而且還是深化醫(yī)療器械監(jiān)管體制改革的入口。

    首先，《試點方案》對醫(yī)療器械注冊生產捆綁模式的突破，實際上是對我國現(xiàn)行《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》）所確定的“先注冊許可、后生產許可”模式內涵的回歸和夯實，遵循了現(xiàn)行法規(guī)的規(guī)定?！对圏c方案》就醫(yī)療器械委托生產管理設計了新的監(jiān)管方式，在內容上盡管與原國家食品藥品監(jiān)管總局出臺的相關部門規(guī)章有所沖突，但也取得了原國家食品藥品監(jiān)管總局的同意?！对圏c方案》發(fā)布后，原國家食品藥品監(jiān)管總局在2018年第1號公告中明確了《試點方案》中有關內容與現(xiàn)行規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定不一致的，按照《試點方案》執(zhí)行。可以說，醫(yī)療器械上市許可持有人制度的構建，從國家最高權力機關到最高行政機關，從國務院部委再到地方業(yè)務主管部門都遵循了依法行政的要求，是一次創(chuàng)新性與合法性有機結合的共進互動。

    其次，醫(yī)療器械上市許可持有人制度的構建和實施，有利于醫(yī)療器械行業(yè)資源的合理配置和行業(yè)產品技術研發(fā)水平的提升。在該制度下，研發(fā)機構和科研人員可以取得醫(yī)療器械上市許可，打破了醫(yī)療器械注冊申請人限縮于醫(yī)療器械生產企業(yè)的局限。由于醫(yī)療器械上市許可持有人獲證后可以直接委托給相關受托方生產，上市許可持有人可以甩掉生產的包袱而專注于研發(fā)，加大對產品技術的研發(fā)投入。另外，由于對醫(yī)療器械生產受托方的限制放開了，不再要求受托方也必須具備醫(yī)療器械注冊證，從而有利于優(yōu)質的社會資源進入醫(yī)療器械行業(yè)，促進整個醫(yī)療器械產業(yè)的壯大。

    再次，該制度有利于對接國際醫(yī)療器械制造通行規(guī)則，促進高端醫(yī)療器械的本土化。國際上對醫(yī)療器械產品生產者的認定主要是看以誰的名義將產品推向市場，而不管產品上市前實際由誰生產。以誰的名義上市銷售，誰就要承擔最終的法律責任。如前所述，醫(yī)療器械注冊人是實際的產品上市許可持有人，要承擔產品全生命周期的相關責任，這就實現(xiàn)了與國際通行規(guī)則的對接。另外，醫(yī)療器械上市許可持有人制度打破了受托生產醫(yī)療器械主體的限制，有利于降低掌握高端醫(yī)療器械的跨國公司對于委托生產中知識產權保護的顧慮，再加上《接受醫(yī)療器械境外臨床試驗數(shù)據(jù)技術指導原則》的發(fā)布，將進一步促進國際高端醫(yī)療器械在國內市場的注冊和生產。

    完善醫(yī)療器械上市許可持有人制度的建議

    作為一項新制度，醫(yī)療器械上市許可持有人制度要順利實施，還需要解決好以下幾個問題：

    其一，解決好醫(yī)療器械注冊申請人所申報產品的審評問題。注冊申請人要成為注冊人，必要前提是所申報的產品成功獲批取得《醫(yī)療器械注冊證》?，F(xiàn)行法規(guī)之所以一直強調醫(yī)療器械生產企業(yè)是主要的注冊申請人，其原因在于生產企業(yè)一般具備比較完善的質量管理體系和生產條件，他們的質量管理能力和質量安全責任能力都比較強?，F(xiàn)在一般的企業(yè)甚至是自然人都可以提起注冊申請，那么相應的審評程序和標準怎么定，對他們怎樣進行注冊審評，這是亟待解決的重大問題。妥善解決這個問題是醫(yī)療器械上市許可持有人制度實施成功的前提和關鍵。所以，在制度實施過程中，還需要進一步細化對醫(yī)療器械注冊申請人的評審方法、程序以及標準等內容，但不能完全以此前評審醫(yī)療器械生產企業(yè)的要求去考察這些新的注冊申請人，否則又會回到過去的老路上去。

    其二，解決好醫(yī)療器械上市許可持有人制度實施后跨區(qū)域的協(xié)同監(jiān)管問題。上市許可持有人制度實行后，持有人和實際的受托生產企業(yè)或許位于不同的行政區(qū)域，這將對行政區(qū)域管理部門的協(xié)同監(jiān)管提出挑戰(zhàn)。在多點委托情形下產生的多個受托方，對監(jiān)管部門事中事后的監(jiān)管能力提出了考驗。未來，上市許可持有人制度將在全國鋪開，跨省協(xié)同監(jiān)管的問題也將浮出水面，但是區(qū)域協(xié)調監(jiān)管的相關制度還沒有制定出臺，需要引起重視。

    其三，解決好受托方生產的產品質量與注冊人獲批的產品質量一致的問題。持有人獲批《醫(yī)療器械注冊證》后，如果采取委托生產的方式，受托方受托生產的產品質量要滿足審評時確立的安全有效水平。這一方面有賴于委托方對受托方的溝通協(xié)調，另一方面也有賴于管理部門對受托方的監(jiān)督管理。